Skip to content Skip to sidebar Skip to footer

Perjalanan Pemerintahan dalam Kerangka Demokrasi Terpimpin


A.    Perjalanan Pemerintahan dalam Kerangka Demokrasi Terpimpin

Seminggu setelah Dekrit 5 Juli 1959, Soekarno mengumumkan kabinet yang baru, menggantikan Kabinet Djuanda yang mengembalikan mandat pada 6 Juli. Kabinet Djuanda adalah kabinet peralihan Demokrasi Parlementer ke Demokrasi Terpimpin. Dalam kabinet Soekarno ini, Djuanda tetap diberi posisi penting sebagai Menteri Pertama yang tugasnya tidak banyak berbeda dengan tugas Perdana Menteri.[1] Kabinet baru di bawah payung UUD 1945 ini diberi nama Kabinet Kerja. Kabinet inilah yang bertugas mel­aksanakan gagasan Soekarno dalam bentuk Demokrasi Terpimpin. Demokrasi gaya baru ini telah membawa Soekarno ke puncak kekuasaan yang memang sudah lama ia dambakan, tapi karena fondasinya tidak kokoh, sistem itu pulalah yang akhirnya membawa ia ke jurang kehancuran politik untuk selamanya. Dia terkubur bersama sistem yang diciptakannya, sekalipun jasanya dalam pergerakan kemerdekaan dan penciptaan kesatuan bangsa tidak akan dilupakan orang. Sekitar enam setengah tahun sistem ini beroperasi dalam sejarah kontemporer Indonesia, secara politik umat Islam tidak saja berbeda pandangan, bahkan berpecah-belah, berhadapan dengan sistem yang diciptakan Soekarno. Pilihan untuk turut atau tidak turut dalam suatu sistem kekuasaan telah membelah umat menjadi dua kubu yang saling berhadapan, sedangkan posisi politik mereka secara nasional sudah tidak diperhitungkan lagi.
Sebenarnya sejak NU menarik diri dari Masyumi pada 1952 dan muncul sebagai partai politik, dalam menghadapi banyak kasus, partai Islam baru ini lebih dekat kepada PNI atau bahkan PIG ketimbang Masyumi. Sikap Masyumi yang menentang ide Demokrasi Terpimpin, sementara NU, PSII dan Perti turut serta di dalamnya -- semakin menempatkan partai kaum modernis itu pada posisi politik yang terpencil, khususnya pada era sesudah jatuhnya Kabinet Ali Roem-Idham pada Maret 1957. Masyumi yang beraliansi dengan partai-partai kecil, seperti PSI dan Partai Katolik jelas tidak bisa menolong posisi politiknya dalam DPR yang semakin melemah. Memang, bila dilihat dari cita-cita demokrasi, pilihan mereka adalah pilihan yang tepat, tapi budaya politik Indonesia yang sedang di­kembangkan pada waktu itu adalah budaya politik otoriter dengan Soekarno, PKI, dan pimpinan tertinggi Angkatan Darat sebagai pemain-pemain utamanya. Dalam situasi seperti itu, cita-cita demo­krasi yang hanya didukung oleh suara minoritas dalam parlemen adalah seperti orang berteriak di tengah padang pasir. Tidak ada telinga yang mempedulikannya. Situasi bagi Masyumi semakin memburuk, setelah pada akhir 1957 beberapa tokoh partai ini me­nyertai pergolakan daerah di Sumatera Tengah, sekalipun mungkin dengan tujuan ingin menyelamatkan Negara Kesatuan Republik Indonesia yang sedang "diujicoba" oleh beberapa panglima daerah Angkatan Darat dalam usaha menentang pemerintah pusat di bawah pimpinan Soekarno dengan dukungan Jenderal A.H. Nasution. Bulan madu Soekarno-Nasution sekalipun tidak dapat dipertahankan, malah karir politik Soekarno menjadi sangat menentukan. Tanpa sokongan Nasution plus pimpinan Angkatan Darat yang lain, tidak dapat dibayangkan bahwa Soekarno akan melangkah begitu jauh.
Demokrasi Terpimpin dalam praktiknya adalah sistem politik dengan baju demokrasi tapi minus demokrasi. Mengapa semua ini terjadi? Salah satu penjelasan dapat ditelusuri pada praktik politik demokrasi liberal, ketika partai-partai begitu berkuasa, sehingga­-kepentingan negara secara keseluruhan sering terlantar. Barang­kali sebagai negara yang baru merdeka, Indonesia memang harus melalui proses jatuh-bangun dalam uji coba sistem demokrasi. Dari sudut kenyataan ini, kita melihat Masyumi sebagai partai yang kurang sabar, sehingga keputusan-keputusan penting yang diambil sering didorong oleh idealisme demokrasinya yang begitu dalam, sementara realitas politik sedang menempuh jalan lain. Tam­paknya, idealisme politik yang tinggi inilah akhirnya menghadapkan partai ini pada batu karang sejarah yang tak mampu ditem­busnya. Kita tidak tahu apakah Masyumi telah memperhitungkan semua ini sebelumnya. Saat itu, NU yang muncul sebagai salah satu dari Empat Besar setelah pemilu 1955 baru "belajar" berpolitik mandiri, tapi kiprahnya dalam menghadapi situasi politik yang sedang berubah tampak lebih lentur, meskipun sementara orang  mempertanyakan apakah kelenturan ini disebabkan prinsip yang dianut atau karena prinsip itu sedang dicari dalam pengalaman bernegara.
Penjelasan lain tentang mengapa harus Demokrasi Terpimpin, dapat pula dicari pada kenyataan bahwa Bung Karno tidak mau lagi jadi tukang stempel, dalam arti seorang presiden simbol sebagai­mana ditentukan oleh UUDS 1950 yang menjadi dasar konstitusional pelaksanaan demokrasi parlementer di Indonesia. Pendeknya, ia ingin langsung memimpin pemerintahan. Tampaknya ia cukup kecewa ketika St. Sjahrir pada pertengahan November 1945 berhasil menyisihkan" Soekarno-Hatta dari pimpinan eksekutif dengan membentuk kabinet parlementer pertama, sekalipun masih di bawah ­UUD 1945, yang menganut sistem kabinet presidensial. Dengan diselingi sebentar oleh Kabinet Hatta sebagai kabinet presidensial 1948/1949, perpolitikan Indonesia sampai dengan Kabinet Ali-Roem-­ldham (1956-1957) dikuasai oleh kabinet parlementer yang tidak pernah berumur panjang.
Keinginan Soekarno untuk berkuasa, langsung disampaikan pertama kali pada 28 Oktober 1956. Pada waktu itu, ia mengemuka­kan konsepsinya, yang antara lain berisi ide tentang pembentukan Dewan Nasional, dan keterlibatannya secara langsung dalam me­mimpin pemerintahan. Oleh sebagian orang, move politik semacam ini dipandang bertentangan dengan UUDS yang masih berlaku saa­t itu. Di antara reaksi terhadap move itu diberikan oleh M. Isa Anshary anggota DPR dan salah seorang pemimpin Masyumi sayap radikal Isa Anshary menulis dalam majalah Daulah Islamiyyah sebagai ­berikut:
Konsepsi Bung Karno adalah pelaksanaan ide beliau yang diucapkan pada 28 Oktober 1956 untuk menguburkan partai-partai dan pidato beliau di rapat Merah Putih di Bandung, di mana beliau menyatakan keinginan untuk turut aktif dalam pemetintahan. Jadi, Dewan Nasional bukanlah semata-mata dewan penasihat tetapi adalah dewan yang memungkinkan presiden ikut ak­tif dalam pemerintahan. Pemerintahan Soekarno itu berlainan pemerintahan Demokrasi biasa, karena pemerintahannya adalah pemerintahan tanpa oposisi, dan tidak bertangungjawab kepada ­parlemen. Ketiga-tiganya, baik ikutnya presiden dalam pemerintahan secara aktif, maupun tidak bertanggungjawabnya kepada parlemen sebagai orang yang ikut memerintah atau tidak ada oposisi di dalam negara, adalah bertentangan dengan Undang-­Undang Dasar dan bertentangan dengan semangat demokrasi yang tumbuh di Indonesia.[2]

Dengan move politiknya itu, Soekarno tampaknya tidak sabar menunggu hasil-hasil sidang Majelis Konstituante yang pada waktu itu baru memulai pekerjaannya selama enam bulan.[3] Juga adanya pembentukan Dewan Nasional yang dapat ditafsirkan orang sebagai kekuatan ekstra parlementer, berarti Soekarno kurang atau bahkan tidak menghargai DPR pilihan rakyat. Ironisnya, dengan konsepsinya Soekarno hendak mengubah sistem ketatanegaraan Indonesia sampai ke dasarnya, sebagaimana diucapkannya di Istana Negara 22 Februari 1957.[4] Cara-cara berpikir dan bertindak yang tidak konstitusional ini seharusnya tidak dilakukan oleh seorang presiden yang telah disumpah secara konstitusional. Tapi, karena budaya otoriter pada waktu itu mulai menyeruak ke permukaan politik Indonesia karena faktor-faktor yang telah dikemukakan sebelumnya, maka orang mulai merasa tidak begitu terikat lagi dengan ketentuan-ketentuan konstitusi. Jelas, gejala semacam ini merupakan gejala yang tidak sehat bagi pembangunan demokrasi negara yang baru merdeka, seperti halnya Indonesia. Kekecewaan Soekarno dengan keadaan, sebenarnya juga berpangkal pada kegagalan mewujudkan kehendaknya: membentuk kabinet gotong ro­yong atau kabinet berkaki empat, di mana PKI turut serta di dalam­ Dewan Nasional kemudian dibentuk pada 11 juli 1957, yang langsung diketuai Soekarno. Kernudian dengan terbentuknya Dewan ­Pertimbangan Agung Sementara (DPAS) yang juga diketuai Soekarno, berakhirlah tugas Dewan Nasional karena sudah digantikan oleh DPAS yang dibentuk pada 22 Juli 1959 di bawah UUD 1945. Pembentukan Dewan Nasional memang tidak jelas dasar hukum­nya. Oleh sebab itu, negawaran-negarawan seperti Hatta, Natsir, dan dan Sjahrir telah mengecam pembentukan dewan yang tak punya dasar konstitusi ini.[5] Tapi Soekarno mulai muncul sebagai seorang kepala negara otoriter, sehingga dalam praktik politik dia sering berada di atas konstitusi. Dengan demikian, kritik-kritik yang diberikan oleh tokoh-tokoh di atas tidak digubrisnya.
DPAS yang diketuai secara formal oleh Soekarno, penanganan sehari-hari diserahkan kepada wakil ketuanya. Roeslan Abdoelgani, tokoh PNI ini memang berandil besar dalam pelaksananaan Demo­krasi Terpimpin. DPAS ini pulalah yang mengusulkan agar "pidato kenegaraan presiden 17 Agustus 1959 dijadikan Manifesto Politik (Manipol) yang kemudian berkembang menjadi Manipol-USDEK (UUD 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi ala Indonesia, Ekono­mi Terpimpin, dan Keadilan Sosial) yang kesemuanya menjadi lan­dasan dasar bagi pelaksanaan Demokrasi Terpimpin."[6] Manipol ini kemudian dijadikan mata kuliah wajib di seluruh perguruan tinggi di Indonesia.
Pembentukan dewan-dewan tersebut yang pada Maret 1960 ditambah lagi dengan pembentukan DPRGR (Dewar Perwakilan Rakyat Gotong Royong) sebagai ganti DPR pilihan rakyat yang dibubarkan, merupakan mekanisme pelaksanaan Demokrasi Ter­pimpin. Yang menarik, anggota-anggota yang duduk dalam dewan-­dewan tersebut adalah mereka yang disukai Soekarno, dan bertugas mengiakan move politiknya, setidak-tidaknya secara formal. Karena itu, tidaklah mengherankan bahwa orang-orang Masyumi dan PSI yang menentang politik Soekarno harus tersingkir, sebab mereka dinilai sebagai manusia antirevolusi. Oleh karena itu, pada bulan-bulan pertama pelaksanaan Demokrasi Terpimpin terlihat proses kristalisasi yang cepat antara pendukung dan penen­tang terhadap demokrasi gaya baru ini. Siapa yang mendukung dibiarkan hidup, sedangkan yang menentang harus disingkirkan. Pihak yang ikut dalam sistem ciptaan Soekarno dapat turut serta dalam jaringan kekuasaan, sekalipun sebagai peserta pinggiran. Sedangkan pihak yang melawan, bukan saja disingkirkan dari lembaga-lembaga politik formal, tapi juga partai mereka dibubarkan, dan tokoh-tokoh puncak mereka dipenja­rakan bertahun-tahun tanpa proses pengadilan.
Kehadiran Demokrasi Terpimpin bukan hanya dilawan oleh Masyumi dan PSI, sekalipun dua partai inilah yang paling gigih. Beberapa tokoh politik dari partai-partai ada juga yang menentangnya, termasuk dua tokoh NU, yaitu KH M. Dachlan dan Imron jadi. Hanya saja dua orang ini tidak berhasil menarik partai ke garis politik mereka. Dengan demikian, perlawanan mereka terhadap Demokrasi Terpimpin pada akhirnya menjadi  tanggung jawab pribadi, tapi mereka tetap pantas dicatat sebagai pahlawan demokrasi. Dachlan dan Imron kemudian bergabung dengan Liga demokrasi, suatu badan perlawanan terhadap Demokrasi Terpimpin yang dibentuk pada 24 Maret 1960. yang menjadi tokoh-tokoh liga ini adalah figur-figur Masyumi, PSI, Partai Katolik, Parkindo (Partai Kristen Indoneisa),  IPKI (Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia), di samping tokoh-tokoh NU. Awalnya, liga ini dibentuk sebagai protes terhadap pembubaran DPR pilihan rakyat, sekalipun strategi jangka panjangnya untuk melawan sistem monolitik Soekarno. Dalam hubungan ini menarik juga untuk dicatat, sedikit tentang IPKI suatu partai politik yang didirikan oleh Jenderal A.H. Nasution, orang kedua setelah Sukarno pada masa-masa permulaan Demokrasi Terpimpin. Dengan kehadiran liga, A. H. Nasution tampaknya dihadapkan dengan dilema politik. Oleh sebab itu, posisi yang diambilnya tidak mendukung dan tidak menentang liga, sekalipun IPKI bergabung dengannya.[7] Pada saat liga didirikan, Soekarno sedang di luar negeri. setelah pulang, ia menunjukkan sikap anti terhadap liga. Sehingga, beberapa bulan kemudian, liga dibubarkan tanpa ada yang mampu mempertahankan. Soekarno bertindak seenaknya. Udara politik serba komando bertiup semakin kencang tanpa ada kendali undang-undang yang dapat memben­dungnya, karena Soekarno berada di atas undang-undang. Negara menjelma menjadi machststaat (negara kekuasaan), bukan recht~ stoat (negara hukum), diakui atau tidak diakui. Tampak perbedaan mencolok antara teori konstitusional berdasarkan UUD 1945 dengan realitas politik yang serba keras yang ironinya mendapat dukungan sebagian partai.
Dukungan partai-partai terhadap budaya politik ini semakin meyakinkan Soekarno bahwa sistem yang diciptakannya akan berjalan  mulus, apalagi tentara dengan tokohnya A.H. Nasution menyata­kan berdiri di belakang sistem. Perjalanan partai politik yang zigzag dari alur demokrasi ke alur otoriter dalam sejarah Indonesia kontem­porer, dapat dicatat sebagai fenomena dari fondasi demokrasi Indo­nesia yang masih rapuh. Dengan kata lain, tradisi demokrasi yang mati-matian diperjuangkan Masyumi dan PSI lebih merupakan gejala urban (kota), sebab kedua partai ini, terutama PSI, sangat bercorak kota. Masyumi sekalipun mempunyai pengikut di daerah pedesaan, tetapi tetap merupakan partai kota karena mewakili aspi­rasi politik kaum modernis muslim. Ini berbeda dengan NU yang mewakili Islam santri pedesaan yang merupakan tulang punggung pendukungnya. Soekarno yang pada masa pro kemerdekaan begitu ­keras mengeritik Islam tradisional, pada periode Demokrasi Terpim­pin kritiknya ditujukan kepada sayap modernis. Mengapa perubahan sikap ini terjadi, sesungguhnya tidak sulit ditelusuri. Bagi Soekarno yang pada era itu bukan lagi sebagai seorang demokrat, pertimbang­an politik praktis jauh lebih penting ketimbang pertimbangan rasio­nal-intelektual. Yang ia perlukan pada waktu itu ialah kelompok­-kelompok politik yang bukan "kepala batu" seperti halnya Masyumi Budaya politik yang ditandai oleh semangat ultra demokrasi pada masa demokrasi liberal, harus dibabat sama sekali. Dalam hubungan ini, apa yang dikemukakan Bung Hatta pada 1970. dalam hal ini, Berkata Bung Hatta:
Tetapi pengalaman itu tidak menjadi pelajaran bagi pemimpin­-pemimpin negara yang merundingkan pembentukan negara kesatuan dengan Undang-undang Dasar 1950, yang berdasarkan pemerintahan Kabinet Parlementer Pertentangan partai dalam DPR, yang hampir menimbulkan anarki Kabinet Koalisi yang silih berganti serta Undang-Undang Pemilihan Um um yang ultra‑demokrasi yang memperbanyak jumlah golongan dalam DPR yang dipilih merintis jalan kepada diktatur - Soekarno dengan politik Nasakom. Dengan dibubarkannya Konstituante dan DPR yang dipilih rakyat maka lenyaplah pemerintahan demokrasi dari Indonesia .[8]

Sebagaimana dicatat sebelumnya, pada penilaian Bung Hatta terhadap sistem Demokrasi Terpimpin tidak berbeda dengan apa yang ditulisnya dalam artikel Demokrasi Kita pada pertengahan tahun 1960. Dengan demikian, jelaslah bahwa Hatta sebagai seorang demokrat sejati tetap konsisten dengan pendiriannya, tidak menghiraukan ­situasi politik yang berubah. Bila penilaian Hatta dihadapkan pada penilaian pemimpin-pemimpin partai yang tidak merasa ”tersinggung" oleh tindakan pembubaran Konstituante dan DPR, maka dapat dilihat alangkah jauhnya jarak perbedaan penilaian itu. Hatta menilainya dari kacamata seorang negarawan demokrat, penilaian sebagian pemimpin partai lebih berangkat dari pertimbangan politik praktis semusim, di samping juga barangkali ada ketidakberdayaan mereka menghadapi budaya politik yang serba berang dan serba panglima. Dalam budaya politik demikian, sayap pesantren melihat bahwa peran mereka dalam politik adalah sebagai ”pelaku utama. Kemudian, terlibatnya dua tokoh NU dalam kancah Demokrasi yang menentang pembubaran DPR, merupakan indikasi betapa minoritas­nya sayap pesantren yang dapat diajak mempersoalkan Soekarno yang pernah diberi gelar waliyyul-'amri zysyauicart pada 1953. Dalam tradisi Islam klasik, sikap loyal ulama terhadap penguasa zalim sekalipun bukan kejadian yang aneh, karena selalu saja dicarikan pembenaran agama untuk mendukung semacam itu, sehingga doktrin agama lebih banyak dipakai untuk tujuan-­tujuan politik jangka pendek. Dalam sejarah Indonesia kontemporer, baik kelompok umat yang memilih budaya "penyesuaian diri" mau­pun yang mendukung sikap "idealisme martir", ternyata sama-sama terpelanting dari pusat kekuasaan politik Indonesia pada periode berikutnya yakni Demokrasi Pancasila sekalipun sejak enam tahun terakhir tampak ada perubahan positif.[9]
Dari keterangan di atas dapat dipahami, bahwa kehadiran Liga Demokrasi yang mencoba menentang arus adalah kehadiran sisa-sisa kekuatan demokrasi yang sudah tidak berdaya pada masa awal Demokrasi Terpimpin, sekalipun patut dikenang sebagai episo­de sejarah yang tidak boleh dilupakan. Demokrasi yang belum ber­akar secara mantap dalam budaya politik Indonesia modern, me­mang memerlukan waktu untuk merawat dan menumbuhkannya agar hidup mekar dan sehat.
Namun demikian sistem pemerintahan yang dianut oleh Soeharto yang berjalan selama 32 tahun masih dipengaruhi oleh Demokrasi terpimpin. Hal ini terlihat dari sistem pemerintahan yang kebijakan negera selalu diputuskan oleh presiden, sedangkan perangkat negara lainnya seperti DPR, DPA kurang berpengaruh terhadap kepemimpinan Soeharto. Dalam buku Soeharto Bapak Pembangunan dijelaskan bahwa Indonesia merupakan negara demokrasi yang menganut azas Pancasila. Oleh karena itu presiden diwajibkan menjalankan demokrasi yang amanatkan oleh dasar negara tersebut.[10]
Akan tetapi sangat berbeda dengan sistem pemerintahan yang dipimpin oleh BJ Habibie. Sebagai bapak reformasi BJ Habibie menjalankan sistem pemerintahan Indonesia yang menganut pada azas demokrasi bebas, sehingga seluruh undang-undang yang mengekang bangsa Indonesia dalam mengeluarkan dihapus oleh BJ Habibie seperti Undang-Undang Subversif. Bahkan pada zaman pemerintahan BJ Habibie, rakyat diberi kebebasan untuk mengkritik dirinya sebagai presiden, sehingga menumbuhkembangkan aksi protes di mana-mana.[11]
Sedangkan pada zaman pemerintahan Gusdur sistem demokrasi yang dijalankan adalah demokrasi bebas. Artinya seluruh bangsa Indonesia bebas mengeluarkan pendapatnya termasuk mengkritisi pemerintahan. Namun Gusdur memberikan syarat bahwa dalam memberikan pendapat atau berorasi di tempat umum harus mendapat izin dari kepolisian, sehingga kebijakan menjalankan demokrasi yang dilaksanakan Gusdur terkesan otoriter.[12]
Akan tetapi dalam pemerintahan Megawati, perjalanan demokrasi Indonesia sudah mulai surut, karena di era pemerintahan Megawati, setiap kritikan yang bermunculan dari rakyat sering diabaikan begitu saja, sehingga tidak pernah dapat menyelesaikan permasalahan yang timbul dalam masyarakat. Menurut pengamatan penulis demokrasi yang dijalankan dalam pemerintahan Megawati juga menganut azas demokrasi terpimpin.[13]
Namun demikian, sangat berbeda sistem pemerintahan yang dijalankan oleh SBY. SBY merupakan presiden pertama Indonesia yang berasal dari militer, tetapi memihak kepada rakyat. Artinya sistem pemerintahan yang dijalankan SBY menganut demokrasi pancasila yang berarti semua rakyat dapat mengkritisi pemerintah. Bahkan hampir seluruh kebijakan dijalankan berdasarkan hasil musyawarah dengan lembaga tinggi negara lainnya.[14]
Berdasarkan keterangan di atas dapat dipahami, bahwa sistem pemerintahan yang dijalankan di Indonesia selama ini sangat bergantung presidennya. Sebab pada umumnya sistem pemerintahan Indonesia masih menganut sistem demokrasi terpimpin yang semua kebijakan pemerintahan diatur langsung oleh presiden yang berkuasa saat itu.


[1]J. D. Legge, Soekarno; A Political Biografy, New York, Praeger Publishing, 1972, hlm. 311
[2]Ibid., hlm. 210

[3]Ibid., hlm. 5

[4]Ali Sastroamidjojo, Tonggak-Tonggak di Perjalananku, Jakarta: Kinta, 1974, hlm. 372
[5]Zulfikar Ghazali, Hukum dan Pembangunan, Jakarta: Gramedia, 1986, hlm. 453

[6]Ibid., hlm. 454
[7]Legge, Op. cit., hlm. 323
[8]Muhammad Hatta, Sesudah 25 Tahun, Jakarta: Djambatan, 1970, hlm. 18
[9]Ibid., hlm. 27

[10]Yayasan Supersemar, Soeharto Bapak Pembangunan, Jakarta: Yayasan Supersemar, 1992, hlm. 120
[11]Tim Penyusun, Bapak Refromas Indonesia, Jakarta: Habibie Center, 1999, hlm. 45

[12]Amin Rais. dkk,, Demokrasi Ala Gusdur, Jakarta: Rineka Cipta, 2002, hlm. 212

[13]Arbit Sanit, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta: Rineka Cipta, 2004, hlm. 33
[14]Serambi Indonesia, Mengkritisi Pemerintahan SBY, Serambi Indonesia Edisi Rabu 22 Mei 2005, hlm. 13